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摘要
40年来,我国高考政策的演进历经了恢复与调整、制度化改革以及深化改革三个阶段。
基于政策分析的视角，我国高考政策演进的基本逻辑体现了以多元主体利益驱动为动力的形成机制，渗透了以注重效率为取向的政策价值，形成了以制度和机构规范为抓手的政策实施保障，反映了以政治学话语为主导的政策话语规则。
随着教育制度的不断变革与高考改革的渐次深入，我国高考政策应不断调整，其动力形成机制应向“分权”转变，价值取向应向“公平与效率相互促进”转变，过程保障应由管理向治理转变，话语应向“多元利益主体参与”转变。
高考政策的价值取向一直围绕着公平与效率而展开。
恢复高考以来，高考政策价值的演变大致经历了两个时期：一是“效率优先，兼顾公平”时期；二是“注重效率，渗透公平”时期。
高考政策的运行、发展及完善离不开相应的制度与机构的保障，它们是为高考政策正常运行提供条件的机制，具体体现在制度设计与阳光高考的监督以及考试机构的专业化。
恢复高考以来，我国高考政策中的话语主要以政治学话语为主并呈现出多样化趋势。
高考政策属于国家治理体系的重要组成部分，与国家政治的关系密切。
我国高考政策的未来走向呈现出“四个转变”，即高考政策动力形成的机制向“分权”转变、高考政策价值向“公平与效率相互促进”转变、高考政策过程保障由管理向治理转变、高考政策话语向“多元利益主体参与”转变。
首次将“考试招生”单独列出。
2014年8月29日，习近平同志在主持召开的中共中央政治局会议上强调，考试招生制度关系到国家发展大计，关系每一个家庭的切身利益，关系亿万青少年学生前途命运。
恢复高考40年来，国家更加重视高考，颁布了一系列与高考相关的政策文件，但高考政策文本的繁荣并不代表高考改革的巨大进步，通过对高考政策演进历程的回顾，分析高考政策文本的演进逻辑，展望高考政策的未来走向，对我国未来高考政策的调整具有重要的现实意义和理论价值。
一、改革开放以来我国高考政策的演变进程
恢复高考以来，依据高考政策发展的阶段性特征以及重要文件颁布的时间，我国高考政策的变迁过程可以划分为恢复与调整时期、制度化改革时期、深化改革时期三个阶段。
高考政策的恢复与调整时期
拨乱反正之后，我国教育战线最为急迫的就是如何选拔人才。
为此，1977年10月12日，国务院批转了教育部根据邓小平指示制定的，该文件标志着中断了11年的中国高考制度正式恢复，规定了废除推荐制度，恢复文化考试，择优录取的高校招生政策。
据统计，1978年1月我国高考原计划招生21.5万，后扩大6.3万，共录取新生27.8万。
1978年6月，国务院批转教育部，恢复“文革”前全国统一命题，省、市、自治区组织考试、评卷、录取新生的工作体制。
当年原计划招生29.3万，后扩大11万，全国共录取新生40.2万。
当然，政治审查的调整和预选制度的实施是此时高考恢复阶段的主要特色。
自1981年之后，高考进入了改革初始阶段，主要在招生制度与命题内容两方面进行改革，整体呈现出循序渐进的特点。
招生制度的探索创新。
明确指出，招生制度要继续改革，但步子要稳，要经过试验。
1983年1月，高等学校招生工作会议进一步改革招生制度，创建具有中国特色社会主义高考制度的动员会。
1983年3月，教育部印发，提出了“逐步建立和完善具有我国特色的社会主义的高等学校招生制度”的改革目标，高等学校招生工作逐渐打破了单一的全国统招模式，实行国家任务与调节性计划委托培养两种计划形式，并逐步形成与两种计划形式相适应的两种不同的录取新生的分数标准与收费标准，即计划形式与录取标准的“双轨制”。
招生方式的多元化探索。
1983年教育部在中提出，“对经过县、市教育局批准进行教学改革实验的学校和贯彻党的教育方针好的学校，各省、市、自治区教育厅可给予他们向高等院校推荐部分优秀学生的权利”。
1984年，国家教委令北京师范大学、山东矿业学院等专业性院校试点招收保送生，这一举措标志着保送生制度开始推行。
高考命题内容与科目的调整幅度较小。
高考命题不能超出大纲和统编教材的范围，其立意基本以知识传承为主，强调考试知识范围限定，以缓解高等教育生源紧缺且质量不高的困境。
同时，在恢复和调整阶段，考试科目也进行了相应的变革，外语和生物科目实现了从无到有，且计分权重由低变高的转变，体现了社会发展对于人才外语能力的需求，国家开始重视人才文化素质的全面发展。
高考政策的制度化改革时期
高考的改革是一个逐步发展、完善本身的过程。
经历过初步恢复与调整，国家通过一系列政策文件来进一步推进高考改革，致力于实现高考制度化，使高考工作有章可循。
自1985年，我国的高考政策就进入了制度化改革时期。
改革大学招生与就业制度，实现了从双轨到并轨的转变。
1985年5月，中共中央发布，指出要改革大学招生计划制度和毕业生分配制度，改变高校全部按国家计划统一招生、毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划招生、用人单位委托招生、招少数自费生等三种办法。
还指出，委托培养是国家招生计划的重要补充，自费生应缴纳一定数量的培养费，毕业生可以由学校推荐就业，也可以自谋职业。
1988年11月，为了保证工作环境比较艰苦的地区和行业能得到一定数量的毕业生，高等学校按国家招生计划的一定比例实行“定向招生，定向就业”，国家教委还发布了，该规定于1989年起施行。
1993年2月，中共中央、国务院印发的继承了中关于招生与就业制度的基本精神。
1994年4月，国家教委颁布，部分学校开始进行有关招生、收费和毕业生就业制度改革的试点。
1997年4月，国家教委发布，要求“要圆满完成招生并轨改革”。
1997年招生时，全国大多数高校都按新体制运作，在2000年，我国顺利完成了并轨改革。
招生工作调整，招生权下放。
1987年4月，国家教委发出，决定不再每年发布
。
1987年5月，国家教委发布，规定了实行“学校负责，招办监督”录取体制时学校与省级招办的权利与责任。
高考标准化改革。
1989年6月，国家教委颁布，开始在全国正式实施标准化考试，标志着高考开始从传统考试向现代化考试转变，开启了我国高考考试现代化的进程，也加强了对高考公平的保障。
高考政策的深化改革时期
1999年，依据“扩大招生，提高学费；扩大内需，拉动消费”的政策要求，高校开始大规模招生，拉开了我国21世纪高考制度改革的序幕，标志着我国高考改革进入活跃期与深水区。
在高考改革浪潮的推动下，高考制度不断得以延续、深化与创新。
实施并调整保送生制度。
2001年普通高校招收保送生工作按照“压缩规模、严格标准、严格管理”的精神进行。
2007年起，教育部要求高校必须对拟录取的保送生进行文化测试及相关考核，以保证生源质量，同时，招收保送生还重点强化了对保送生资格审查和推荐过程的监督。
2014年底，具备保送资格的学生由以往的8类缩减至5类。
2020年起，所有高校停止省级优秀学生保送生招生。
分省命题的推行与变革。
我国高考命题方式的发展史是一部“统分史”。
2004年之前，高考以全国统一命题为主导，2004年以来，命题方式不断变化，命题权逐渐下放，“统一考试，分省命题”的制度基本形成。
2012年，自主命题省份未再井喷式增加，但随着新课程改革的省渐次进入新课程高考阶段，我国高考试卷的命题方式得到进一步分化。
2015年至今，全部自主命题的省份已缩减至5个，只剩下上海、北京、天津、浙江和江苏。
扩大高校招生自主权。
恢复高考以来的高校招生几乎是以高考分数作为高考录取的唯一依据。
因此，“扩大高校招生自主权，推进素质教育，探索一种以统一考试为主、多元考试评价、多样选拔录取相结合的高校招生制度，成为教育改革的迫切需要”。
同时，为了规范高校自主招生行为，教育部颁布了，规定了自主招生选拔录取人数要控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内，规范了高校自主招生的招生步骤，扩大了自主招生改革试点范围。
2004年，我国实施自主招生改革试点的高校总数达到了28所，此后，自主招生改革进入了快速发展期，2010年达到了80所。
当然，在此期间，自主招生在推荐方式、选拔对象和范围上都有变化。
注重综合素质评价。
2004年，教育部印发了，指出“要改变以升学考试科目分数简单相加作为唯一录取标准的做法，力求在初中毕业生学业考试、综合素质评定、高中招生录取三方面予以突破”。
可见，综合素质评价已完成了评价方式的经验积累与评价体系的初步构建，也在一定程度上形成了较好的综合素质评价的文化氛围，并以半制度化的形式与升学挂钩，开始进入实质性的“破冰”阶段。
2013年，十八届三中全会进一步指出要“推行初高中学业水平考试和综合素质评价”。
二、40年来我国高考政策的演进逻辑
高考政策属于教育政策的范畴，对教育政策的分析可采用发生学取向、过程取向、目的取向与政策话语四种不同取向的分析模式。
对具体教育政策的分析，往往需要综合运用多个分析模式。
以多元主体利益驱动为动力的高考政策形成机制
高考政策形成机制的动力源于利益相关者的利益博弈的变化。
利益博弈的过程常呈现出双方合作或一方妥协的交替状态，这较明显地体现在命题权与由中央走向地方的分权变化中。
高考政策的形成涉及四个核心利益相关者——中央政府、地方政府、高校与考生。
其中，考生参与博弈的可能性较小。
中央政府与地方政府制定高考政策，主要是基于自身治理、社会稳定、经济发展等利益诉求。
高校的利益诉求在于用适当的方法选拔出符合学校需要的学生，并使其获得良好发展。
恢复高考以来，命题权经历了从中央到地方的分权演变。
高考命题权的下放是一个过程，体现在中央政府从开始仅关注自身的利益诉求到关注地方政府、高校与考生的利益诉求，追求协调一致利益的同时，也尊重实现一致利益的多样方式。
在全国统一高考时期，由国家组织人员统一命题，全国一张试卷，一次性考试，统一录取。
这种全国统一考试的形式适应了国家快速有效选拔人才的需求，也适应当时人们普遍将高考公平等同于保障大多数人平等参与的观念，可见当时兼顾国家与考生的利益诉求。
1985年2月，教育部学生司在中，同意上海市在1985年率先试点高考分省命题，标志着原来一直集中于中央政府的高考命题权开始向省级政府下放，我国高考命题进入“统分结合”阶段。
这为2000年的北京单独命题及2004年其他部分省、市实行分省命题奠定了基础。
2006年，分省命题的阵营扩至16个。
即除港澳台外，我国开始自主命题的省份超过一半。
中央大力推行“分省命题”的初衷在于“三个有助于，三个有利于”，即“有助于高等学校选拔人才、有助于中等学校实施素质教育和有助于扩大高校办学自主权的原则实施，有利于考试的科学公正、安全高效与准确规范”，体现了兼顾高校与考生的利益诉求。
但由于分省命题成本很高，各省还要承担相应的命题风险。
所以2015年以来，许多省份纷纷放弃了自主命题，全国共有25个省份使用国家考试中心命题试卷。
这种统分结合的动态变化体现出中央政府与地方政府因利益诉求不同而呈现的博弈。
以注重效率为取向的政策价值
教育政策的形成反映的是制定主体的倾向，决定或支配着主体的价值选择。
分析高考政策的价值取向，能从整体上把握政策价值取向的变化。
高考政策的价值取向一直围绕着公平与效率而展开。
恢复高考以来，高考政策价值的演变大致经历了两个时期。
一是“效率优先，兼顾公平”时期。
恢复高考初期，在国家经济社会发展“效率优先，兼顾公平”价值取向的指引下，国家制定高考政策的指导思想重点强调速度和效率。
1977到1982年间，我国实行的仍是全国统考的模式。
但到了1983年，随着经济建设稳步推进，人才仍然紧缺，同时也出现了计划与需求脱节的矛盾，即“产”“销”不对路。
于是在教育部酝酿招生计划的改革中，正式提出“定向招生，定向分配”的办法。
这一时期的一些政策文本呈现出注重选拔效率而忽视个体兴趣与需求的倾向，反映出高考政策“国家本位”“工具本位”的倾向。
二是“注重效率，渗透公平”时期。
世纪之交，社会公平成为国家经济社会发展的基本价值取向，而教育公平作为社会公平的基本组成部分，具有起点公平的意义。
依靠高考公平有利于保证每个公民平等地享有接受高等教育的权利。
高校扩招政策就是保障考生高等教育机会公平的举措，2005年教育部开始实施的阳光高考平台是为了保障高考的过程公平，2008年教育部推出的“支援中西部地区招生协作计划”与之后出台的向中西部贫困地区倾斜的优惠政策均体现了“注重效率，渗透公平”的特点。
以制度和机构规范为抓手的政策实施的过程保障
政策实施的过程保障强调的是政策的执行过程。
就高考政策实施的过程保障来看，其保障措施主要包括“制度规范”与“机构规范”两个方面。
高考政策的运行、发展及完善离不开相应的制度与机构的保障，它们是为高考政策正常运行提供条件的机制，具体体现在制度设计与阳光高考的监督以及考试机构的专业化。
制度设计侧重从社会层面，强调通过确保高考过程处在相关利益主体的监督与督导之下，是制度规范的一种形式。
而阳光高考则是将理念转化为实践，保证高考公开、公正、公平、透明运行的一个监督平台。
为了切实维护高考制度本身选拔人才的权威性和公平性，保障高考政策执行的顺利、高效，国家一直以来都强调要建立和完善高校招生监督机制，加强考务安全的监督检查，重视招生录取政策及执行情况的执法监察，加大信息公开力度。
2012年以来，政府相继出台了“国家专项”“高校专项”“地方专项”等一系列政策，增加农村贫困地区学生进入重点高校的机会。
同时，高考招生考试机构的专业化程度也是重要的过程保障指标。
1987年6月，为促进教育考试事业的改革与发展，国家教委决定建立考试中心，即国家教委考试管理中心,后更名为国家教委考试中心。
1994年，与国家教委高等教育自学考试办公室合并，合并后称“国家教委考试中心”。
1998年，国家教委考试中心改称教育部考试中心，主要负责全国普通高校、成人高校的本专科入学统考的命题、评卷、成绩统计分析与评价等工作。
专门建立与高考相关的考试机构，体现了国家对高考工作的高度重视，也反映了高考工作的极端复杂性，需要专门化机构来有序地推进，从而使国家教育考试制度更加规范、科学、专业、高效。
以政治学话语为主导的高考政策话语文化规则
政策话语视角的教育政策分析，是通过对政策的词汇、修辞等的深入分析，来探究政策背后所蕴含的价值取向、文化规则等。
恢复高考以来，我国高考政策中的话语主要以政治学话语为主并呈现出多样化趋势。
高考政策属于国家治理体系的重要组成部分，与国家政治的关系密切。
考试制度属于政治制度的范畴，高考作为一项国家选拔人才制度，其政策话语规则主要以政治学话语为主导。
在一些高考政策文本中，我们可以清晰地看到“深化考试招生制度改革，为建设人力资源强国提供有力保障，为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的人才支撑”，“考试招生制度为国家选才作出了历史性贡献，对提升国民素质、促进社会纵向流动、服务国家现代化建设发挥了不可替代的重要作用”，“积极稳妥有序推进高考改革，培养德智体美劳全面发展的社会主义合格建设者和可靠接班人”等表达，事实上这些表达都蕴含了典型的政治学话语规则，体现了国家对高考重要性的认识以及高考对国家发展的意义和功能。
当然，随着时代的发展，我国高考政策的话语渐趋于多样化，经济学、社会学、文化学、教育学、人类学等话语不断凸显。
比如，“考试招生制度为学生成长、社会公平作出了巨大贡献，对提高教育质量、促进社会纵向流动发挥了重要作用”，“把促进公平公正作为高考改革的基本价值取向”，“考试要增加学生选择权，促进科学选才”，“高考是实现从‘人口红利’向‘人才红利’转变的主要利器”等表达，都是多样化政策话语规则的体现。
三、我国高考政策的未来走向
恢复高考以来，我国高考政策在改革的进程中获得了较大的发展，在政策主体、政策目标、政策过程、政策话语等方面的演变逻辑具有其自身的合理性，但也存在着政策制定科学性不足、政策执行不力、政策评估环节缺失、政策稳定性较差、政策调整力度有限等问题。
因此，我国高考政策的未来走向呈现出“四个转变”，即高考政策动力形成的机制向“分权”转变、高考政策价值向“公平与效率相互促进”转变、高考政策过程保障由管理向治理转变、高考政策话语向“多元利益主体参与”转变。
高考政策动力形成的机制应向“分权”转变
不同利益主体在具体利益目标上存在差别，这种差别导致了政府、高校以及考生之间会形成一定的利益关系，且这种关系常通过不同主体之间的利益冲突而发生改变。
高考政策本身就充满了利益纠葛，这种利益纠葛是高考政策变革的内在动力，每次高考政策的调整都是不同利益主体为了减少相互间的利益冲突而做出让步的结果。
高考政策的最终形成可视为多方利益主体博弈的结果，而政策的出台常常推动着高考改革步伐的加快，但中央政府从“高度集权”到“放权让利”确是一个循序渐进的过程。
高考政策动力形成的机制应向地方分权、高校分权转变，这种分权使各方利益得到满足，使决策更加科学合理。
中央将命题权下放到省，各省、自治区、直辖市政府既能在统与分的探索中找寻适合本地实际的命题方式，又能利用权力保证中央政府放权初衷的实现。
这种分权的探索，既有利于各地发挥主动性制定适合的政策确保高考命题的科学性与选拔性，也有利于各方利益主体提建议，不断推动更新更好的政策出台。
扩大高校的招生自主权是更好地贯彻“德智体美全面考核，择优录取”原则的体现。
自1978年起，国家在经济领域实行渐进式改革，推行以地方政府经济增长为基本单位的经济模式。
为了适应经济体制改革的需要，教育部有意识地将一部分招生录取权力下放给高校。
1985年，明确了扩大高等学校的办学自主权的内容，力图改变政府对高等学校统得过多的管理体制。
1986年，对第一批录取的高校实行“学校负责，招办监督”的录取体制，目的是要解决高校招生的“适切性”与效率的问题。
1987年国家教委颁布了新中国第一部招生工作的法规性文件——明确指出要逐步实行“学校负责、招办监督”的录取体制，把招生录取的自主权还给高校，这符合高等教育的发展规律，标志着我国统一招生制度迈入新阶段，高考录取体制改革的基本完成。
高考政策价值取向应向“公平与效率相互促进”转变
高考政策的价值取向是随着社会的发展而不断调整的。
恢复高考以来的较长时间内，我国高考政策以效率为主，兼顾公平，当前我国高考政策的价值取向呈现出“注重效率，渗透公平”的状态。
我国未来的高考政策应追求“公平效率相互促进”的动态平衡。
高考中的公平单单是指基于刚性的考试分数的公平，效率是指综合各项指标，选拔合适的优秀人才。
目前高考的主体部分仍是首重公平，将来高考改革的发展趋势则是走向公平与效率的兼顾与平衡。
高考政策应以制度保公平，靠灵活提效率。
从招生计划分配方式的改变着手，保障地区性和群体性公平。
对长期处于弱势的中西部地区、人口大省、农村贫困地区等提供政策扶持，加大上述地区的招生录取比例；从考试形式和内容上着手，保障考生个体参加高考的公平性。
高考改革中，提高考试效率的主要思路是打破高考本身的僵化模式，从考试、招生、录取各个环节提高灵活性。
高考政策过程保障应由管理向治理转变
首先，应激发教育政策执行主体内驱力。
民主是保证教育政策执行主体内驱力激发的前提。
在高考政策执行阶段，政策执行主体内部应有意识地吸收社会不同阶层的代表，将增强政策执行的有效性。
分权是教育政策执行主体内驱力的源泉，会激发政策执行主体的自我认同感，促使其更为积极主动地实现政策任务。
法治是教育政策主体内驱力发挥的保障，但执行内驱力的发挥应在有限自由的前提下进行。
其次，应强化教育政策执行主体的伦理改良，包括提升教育政策执行主体素养与保证教育政策执行主体结构的稳定性。
再次，应积极推进中立机构的设立与考试机构的专业化，建议中立机构的设置应保持其长期性，当中立机构暂时无法设立时，考虑完善“听证制度”；考试机构应积极从定位、理念、职能、人员、目标及技术等方面适应高考由单一考试选材转向全面评价选材的需要。
最后，应加强过程保障的监督。
阳光高考自2005年实施以来，取得了良好的社会声誉。
然而高考形式多样，录取通道多元，涉及面广，程序众多，稍有疏忽就易被钻空子。
因此，“阳光工程”仍需不断完善，“阳光高考”必须警钟长鸣。
高考政策话语应向“多元利益主体参与”转变
一项高考政策的出台，往往涉及多元利益主体的参与。
而最终的高考政策文本是在政策话语、学术话语、媒体话语和公众话语这四种主体话语互相影响的过程中生成的。
政策话语主体主要包括中央政府与各地政府。
学术话语主体通常是指从专业的角度表达观点的学者及专家。
公众话语的主体主要是指通过多种途径公开发表自身利益诉求的家长与考生。
在我国高考政策话语体系中，各话语主体常基于自身利益需求因而话语表达具有主观倾向性，且他们占据的资源与地位各异，因此利益纠葛甚多。
为了平衡不同利益主体的利益诉求，减少冲突，当务之急是建立多元利益主体共同参与的话语表达机制。
据研究，当前我国高考政策话语权主要集中在国家、政府与官方媒体，而学术话语与公众话语对于政策制定的影响较小。
高考政策话语应向“多元利益主体参与”转变，只有让多元利益主体真正享有参与到决策中来的权利，才能通过协商找到多方利益的争议点，更好地对高考方案进行评估与决策，推动我国高考政策决策的科学化、民主化进程。
多元利益主体的参与对高考政策制定及执行的诸方面都有影响。
从对政策议程设置的影响力角度出发，多主体话语表达能有力推动政策议题的构建；从对政策方案确定的影响力角度出发，多主体话语表达能增加政策方案的可选择性；从对政策执行的影响力角度出发，能够及时有效调整政策内容，进一步提升政策执行的力度。
虽然多元利益主体参与决策也会具有一定的风险性，但多元利益主体共同参与的话语表达适应时代与人民对高考政策生成的需求，因此，高考政策话语应向“多元利益主体参与”转变。
习近平主持中央政治局会议深化高考内容改革..http://sh.sina.com.cn/news/b/2014-08-30/.html.杨学为.邓小平领导恢复高考.中国考试,2007:41.李颖婷.新世纪我国高校自主招生之研究.长沙:湖南师范大学,2012.张学兵.恢复高考30年大事记.中国考试,2007:55-57.澎湃新闻网.恢复高考四十年保送生制度正逐步“瘦身”..http://edu.163.com/17/0604/09/.html.谢维和.教育活动的社会学分析——一种教育社会学的研究.北京：教育科学出版社，172-178.教育部.普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法\..http://old.moe.gov.cn/////moe///.html.祁型雨.教育政策价值取向的几个基本理论问题探讨.沈阳师范大学学报,2006:9-13.深化阳光招生，确保平安高考——教育部出台十八条措施强化2014年高考执法监察..http://old.moe.gov.cn/////moe///.html.中国教育考试网.中华人民共和国教育部考试中心简介..http://news..com/2015/0813/.?q=.阮成武.我国义务教育均衡发展政策的演进逻辑与未来走向.教育研究,2013:37-45.李峻,徐水晶.高考政策公平的利益视角与三维建构.江苏高教,2016:16-17.李峻.我国高考政策变迁研究.武汉：华中科技大学,2009.刘海峰.高考改革:公平为首还是效率优先.高等教育研究,2011:1.冯晓敏.公平与效率的均衡：新一轮高考制度改革的博弈审视.商丘师范学院,2015:117-118.李木洲.高考改革的历史反思——基于制度变迁的视角.武汉：华中师范大学出版社,2014：319-324,325,328,329.王志超.教育政策执行的滞后问题研究.长春：东北师范大学出版社,2011：137-142.彭华安,丁晓昌.异地高考政策制定过程中的多重话语互动研究.河北师范大学学报,2016:105.刘晓.多主体话语表达对异地高考政策生成的影响研究.成都：四川师范大学,2014.